Raad van State vernietigt artikel 15 §1, 1° van het K.B. van 22 mei 2014

Raad van State vernietigt artikel 15 §1, 1° van het K.B. van 22 mei 2014

 

De Raad van State wenst een nieuwe borgtochtregeling voor wegvervoerders uitgebreid tot meerdere schuldeisers, waaronder de brandstofleveranciers

 

Het Koninklijk Besluit van 22 mei 2014 met betrekking tot het goederenvervoer over de weg, verplicht Belgische vervoersondernemingen een borgtocht in te stellen om aan te tonen dat ze voldoende financiële draagkracht hebben. Het K.B. geeft uitvoering aan de Europese verordeningen met nummers 1071/2009 & 1072/2009, en de wet van 15 juli 2013 betreffende het goederenvervoer over de weg.

 

Artikel 15 §1, 1° van het KB gaf een overzicht van alle schuldeisers die zich bij faillissement of wanbetaling op die borgtocht konden beroepen. De regeling was beperkt tot schuldeisers die volgende materiële goederen en diensten leverden aan de vervoersonderneming :

  • Banden en andere onderdelen en verplichte toebehoren van voertuigen;
  • De herstelling en het onderhoud van voertuigen;
  • De prestaties van het rijdend personeel;

 

Daarnaast bepaalt artikel 15 §1, 2°en 3° van het KB dat de borgtocht de schulden van de onderneming waarborgt voor zover zij voortvloeien uit:

de vervoersovereenkomsten, zowel de hoofdovereenkomsten als de overeenkomsten van onderaanneming, gesloten door de onderneming;

de niet-betaling van de retributies door de onderneming verschuldigd op grond van artikel 23 van de wet;

 

De borgtocht strekt zich uit tot alles wat bij de hoofdschuld, en haar invordering komt.

De borgtocht dient echter niet tot waarborg van de schulden die voortvloeien uit elke operatie inzake financiering, huur en financieringshuur.

 

Artikel 15 §1, 2°en 3° van het K.B. maakt niet het voorwerp uit van deze bespreking, daar dit ongewijzigd is gebleven.

De inhoud van artikel 15 §1 van het KB van 22 mei 2014, stemt inhoudelijk overeen met de inhoud van artikel 17 §1 van het vorige KB van 07 mei 2002 betreffende het vervoer van zaken over de weg.

Artikel 59, heft het Koninklijk Besluit van 7 mei 2002 betreffende het vervoer van zaken over de weg op.

 

Precies omdat in het verleden de bestemming van de borgtocht dikwijls op verschillende wijze werd geïnterpreteerd, en teneinde voortaan elke betwisting te voorkomen, had de wetgever in het Koninklijk Besluit van 7 mei 2002 betreffende het vervoer van zaken over de weg, in artikel 17 gepreciseerd voor welke schuldvorderingen aanspraak kan worden gemaakt op de borgtocht.

 

In haar verslag aan de Koning had de minister van Verkeer en infrastructuur reeds gesteld dat artikel 17 van het KB van 7 mei 2002 betreffende het vervoer van zaken over de weg de bestemming van de borgtocht bepaald : namelijk het waarborgen van welbepaalde schulden van de vervoersonderneming.

 

Volgens de wetgever waren deze goederen en diensten onontbeerlijk voor de uitvoering van het goederenvervoer, en was het dus redelijk verantwoord dat deze leveranciers konden rekenen op een bepaalde waarborg bij problemen.

Andere leveranciers die niet opgenomen stonden in de lijst, konden dus geen aanspraak maken op de borgtocht, en genoten geen enkele waarborg in geval van faillissement van de vervoersonderneming of wanneer de onderneming naliet om de facturen te betalen.

Na de totstandkoming van het KB van 22 mei 2014, zijn de brandstofleveranciers, die zichzelf eveneens beschouwen als onontbeerlijk voor de uitvoering van het goederenvervoer, naar de Raad van State gestapt om deze aanvoelende ongelijkheid aan te vechten.

De Raad van State heeft artikel 15§1, 1° van het KB, nl. een deel van de borgtochtregeling in de nieuwe wetgeving goederenvervoer vernietigd in een arrest van 11 juli 2016.

Dat bepaalde schuldeisers van een vervoersonderneming aanspraak konden maken op de borgtocht, en andere – vergelijkbare – schuldeisers niet, zorgde volgens de Raad van State voor discriminatie en schending van het gelijkheidsbeginsel.

Volgens de Raad van State vormde dit een onredelijk verschil in behandeling. Elk verschil in behandeling tussen categorieën van personen die met elkaar vergelijkbaar zijn, moet immers berusten op een ‘voldoende objectief en redelijk criterium’ in verband met het door de wetgever beoogde doel.

Het onderscheid tussen de verschillende schuldvorderingen was volgens de Raad van State niet gerechtvaardigd.

De Raad van State heeft daarom in een arrest van 11 juli 2016 (nr. 235.400) het artikel 15 §1, 1e lid, 1° van het KB van 22 mei 2014 daarom vernietigd.

 

I.

Voorafgaand aan de duidelijke wettelijke beperking van een aantal gewaarborgde schulden van de vervoersonderneming, sinds 2002, bestond er gedurende decennia een controverse in de rechtspraak ingevolge onduidelijke wetgeving, en gecreëerde onduidelijkheid bij de uitvoerende macht.

Het K.B. van 18 maart 1991 (B.S. 12 april 1991) tot vaststelling van de voorwaarden inzake de toegang tot het beroep van ondernemer van nationaal en internationaal goederenvervoer over de weg bepaalde dat elke vervoersonderneming moeten beschikken over een hoofdelijke borgtocht, verleend door een gemachtigde instelling. (Artikel 18)

Deze borgtocht diende tot waarborg van de schulden van de onderneming. (Artikel 21)

De verplichting tot het stellen van een administratieve borgtocht voor vervoerders, gaat reeds terug tot het KB van 5 september 1978 als gewijzigd door het KB van 11 september 1987 tot vaststelling van de voorwaarden inzake de toegang tot het beroep van ondernemer van nationaal en internationaal goederenvervoer over de weg.

Sinds de invoering van deze verplichting heerste er een grote rechtsonzekerheid omtrent de draagwijdte van de borgstelling.

Het was geenszins duidelijk welke schuldeisers nu al dan niet een beroep konden doen op de borgtocht. De problematiek werd op de meest uiteenlopende wijze opgelost door de diverse rechtbanken en hoven in ons land.

De regeling vervat in het KB van 18 maart 1991, werd grotendeels overgenomen uit het
KB van 5 september 1978 zoals gewijzigd door het KB van 11 september 1987, waarin werd bepaald dat de borgtocht dient “tot waarborg van de schuldvorderingen voortspruitend uit de uitoefening van de werkzaamheden gedekt door de vergunningen” (artikel 38 §1).

De precieze draagwijdte van de borgtocht bleef aanleiding geven tot betwistingen.

Ook parlementaire vragen en ministeriële antwoorden, konden geen rechtsvrede bewerkstelligen.

Op een parlementaire vraag omtrent het KB van 5 september 1978, zoals gewijzigd door het KB van 11 september 1987, antwoordde de bevoegde minister dat de borgtocht “in de ruimste zin dient te worden geïnterpreteerd”.[1]

Het KB van 18 maart 1991, nam evenwel de bewoordingen van het oude KB grotendeels over. Vrij snel werd de minister geconfronteerd met een nieuwe parlementaire vraag.

Opnieuw antwoordde hij dat “alle schuldvorderingen die voortspruiten uit de reglementaire uitoefening van het beroep van ondernemer van goederenvervoer over de weg door de borgtocht gedekt worden”.[2] Het antwoord bevat zelfs een lange, niet-limitatieve opsomming van wat beschouwd dient te worden als schulden die voortvloeien uit de uitgeoefende werkzaamheden: facturen van brandstofbevoorrading, verzekeringspremies, herstellingskosten, leveringen nodig voor de werking van de onderneming, financieringschulden, vergoedingen voor dienstprestaties, e.d.

Volgens de toenmalige minister zouden enkel schulden aangegaan door de vervoerders in de privésfeer of schulden volgend uit een onwettige uitoefening van de beroepswerkzaamheden niet door de borgtocht worden gedekt.

De ruime bewoordingen van de Koninklijke Besluiten, gaven alle ruimte voor interpretatie.

Artikel 38 van het KB van 5 september 1978, zoals gewijzigd door het KB van 11 september 1987, bepaalde dat “de borgtocht dient tot waarborg van de schuldvorderingen voortspruitend uit de uitoefening van werkzaamheden gedekt door de vergunningen

Artikel 21 van het Koninklijk Besluit van 18 maart 1991 stelde dat de borgtocht dient tot dekking van de schulden van de onderneming “voor zover die schulden voortspruiten uit de uitoefening van het beroep van ondernemer van goederenvervoer over de weg en voor zover de uitgeoefende werkzaamheden worden gedekt door de vergunningen”.

Bepaalde auteurs, zoals Sophie Stijns en Hendrik Vuye, waren van oordeel dat alle schulden van de vervoersonderneming gedekt zijn door de borgtocht, op voorwaarde dat :

  • ze voortvloeien uit de uitoefening door de vervoerder van zijn beroep van ondernemer van goederenvervoer over de weg
  • voor zover zijn handelswerkzaamheden wettig zijn (dit wil zeggen gedekt door de wettelijk vereiste vergunningen)

Volgens de voorstanders van een ruime interpretatie wees een wetshistorische interpretatie van de betrokken reglementering in de richting van een ruime interpretatie.[3]

Ook het Hof van Justitie kon geen uitsluitsel geven omtrent de draagwijdte van de borgtocht.

In een vonnis van 11 januari 1993 stelde de Rechtbank van Koophandel te Brussel een prejudiciële vraag aan het Hof van Justitie.[4]

De rechtbank vroeg het Hof om de interpretatie van het vereiste van financiële draagkracht als vervat in artikel 3, lid 3 van de richtlijn 74/561/EEG.

Zowel advocaat-generaal Van Gerven als het Hof van Justitie besluiten dat artikel 3, lid 3 van richtlijn 74/561/EEG geenszins de verplichting bevat om een borgtocht op te leggen, en dat de Belgische wetgever a fortiori niet verplicht was aan dit systeem een ruimere toepassing te geven dan het enkel dekken van vervoersovereenkomsten in de strikte zin.

Het hof zegt met andere woorden dat de nationale rechter moet uitmaken welke de concrete draagwijdte is van de borgstelling.[5]

Artikel 3 lid 3 van richtlijn 74/561/EEG bepaalde enkel : “onder financiële draagkracht wordt verstaan het beschikken over de financiële middelen die nodig zijn voor het op gang brengen en het goede beheer van de onderneming. In afwachting van een latere coördinatie bepaalt elke lidstaat welke bepalingen daarvoor in aanmerking komen, en op welke wijze daartoe het bewijs moet worden geleverd.”[6]

De wijzigingen die nadien werden aangebracht in artikel 3, lid 3 van voornoemde richtlijn door richtlijn 89/438/EEG boden evenmin soelaas :

kan de bevoegde autoriteit als bewijs de bevestiging of verzekering van een bank of een andere officieel bevoegde instelling aanvaarden. Deze bevestiging of verzekering kan worden geleverd in de vorm van een bankgarantie of enig ander soortgelijk middel.”[7]

Ook de huidige Europese regelgeving, nl. artikel 7 van verordening 1071/2009 van 21 oktober 2009 van het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van gemeenschappelijke regels betreffende de voorwaarden waaraan moet zijn voldaan om het beroep van wegvervoerondernemer uit te oefenen, zou evenmin een houvast betekenen voor de aanhangers van een ruime interpretatie.

Artikel 7.1 van de verordening stelt dat een onderneming in staat moet zijn haar financiële verplichtingen in het lopende boekjaar na te komen. De onderneming kan dit aantonen aan de hand van door een accountant of een daartoe naar behoren gemachtigde persoon gecertificeerde jaarrekeningen waaruit blijkt dat zij jaarlijks beschikt over kapitaal en reserves ter waarde van ten minste 9000 EUR wanneer slechts één voertuig wordt gebruikt en 5000 EUR per extra voertuig.

Artikel 7.2 van de verordening stelt immers dat in afwijking van lid 1, de bevoegde instantie kan toestaan of vereisen dat een onderneming haar financiële draagkracht aantoont door middel van een attest, zoals een bankgarantie of een verzekering, inclusief een beroepsaansprakelijkheidsverzekering, van één of meerdere banken of andere financiële instellingen, waaronder verzekeringsmaatschappijen, die zich borg stellen en hoofdelijk verbinden voor de in de eerste alinea van lid 1 vastgestelde bedragen.

Concreet betekent dit dat de voornoemde Europese richtlijnen, en de Europese verordening, waaraan de Koninklijke besluiten van 11 september 1987, 18 maart 1991 en 22 mei 2014 uitvoering geven, geen verplichting bevatten om in een dekking te voorzien die ruimer is dan de verbintenissen die volgen uit vervoersovereenkomsten in strikte zin, maar dat zij evenmin een verbod bevatten om dit wel te doen.

 

II.

De onduidelijke wetgeving van midden de jaren 70 tot 2002 leidde tot verdeeldheid in de rechtspraak.

In een niet-gepubliceerd vonnis van 22 december 1992 besliste de Rechtbank van Koophandel te Leuven dat de borgtocht ruim diende te worden geïnterpreteerd, en dit met verwijzing naar de antwoorden van de bevoegde minister op de parlementaire vragen.[8] (Cfr. Infra)

In een vonnis van 28 juni 1994 werd de ruime interpretatie door dezelfde rechtbank afgewezen. De ministeriële antwoorden konden slechts “een bron van interpretatie zijn, doch alleen op niet-bindende wijze”.[9]

In het cassatiearrest van 28 april 1995 heeft het Hof van Cassatie stelling genomen tegen de ruime interpretatie :

De borgtocht, krachtens artikel 37 KB 5 september 1978 tot vaststelling van de voorwaarden inzake de toegang tot het beroep van ondernemer gesteld door een ondernemer van goederenvervoer over de weg, dient niet tot waarborg van alle vorderingen van derden tegen die vervoerondernemer, maar enkel van de schuldvorderingen die in rechtstreeks verband staan met een vervoer van zaken verricht hetzij voor een tegenprestatie, hetzij met een verhuurd voertuig. De rechter mag bijgevolg oordelen dat de levering van brandstof aan de vervoerder geen dergelijke schuldvordering doet ontstaan.”

In een arrest van 18 september 1997 en 2 andere arresten van diezelfde dag, verwierp het Hof van Cassatie de voorziening van een verhuurbedrijf tegen de arresten van het Hof van Beroep te Brussel van 29 november 1995, waarin de vordering uit hoofde van verhuring van opleggers werd uitgesloten van de borgtocht. In het gepubliceerde arrest werd opnieuw onderstreept dat de borgtocht enkel wordt gegeven tot zekerheid van de schuldvorderingen die in rechtstreeks verband staan, hetzij met de uitoefening van een vervoer van zaken voor een tegenprestatie, hetzij met een verhuurd voertuig.[10]

Bij arrest van 29 maart 2001 (N-20010329-18) oordeelde het Hof van Cassatie dat de schuldvordering die ontstaat uit werkzaamheden die de schuldeiser als garagehouder heeft uitgevoerd, niet gewaarborgd is door de borgtocht die van de vervoersondernemingen wordt geëist als zekerheid voor de schuldvorderingen die rechtstreeks uit de uitoefening van een bezoldigd vervoer van zaken ontstaan.[11]

Dat de vaststaande rechtspraak van het hoogste rechtscollege niet iedereen kon overtuigen, blijkt uit dissidente rechtspraak die daarop volgde.

In een vonnis van 27 januari 1998 oordeelde de Rechtbank van Koophandel – Antwerpen dat het KB van 18 maart 1991 een ruime interpretatie gaf aan de draagwijdte van de borgtocht. Alle schulden van de onderneming zouden gedekt zijn door de borgtocht.[12]

In een arrest van 18 januari 2010 oordeelde het Hof van Beroep te Antwerpen dat een ruime interpretatie moet worden gegeven aan artikel 17 van het KB van 7 mei 2002. Schulden die voortvloeien uit de levering van goederen of diensten die onontbeerlijk zijn voor de uitvoering van het vervoer van goederen, vallen onder de borgstelling. Brandstof is evident onontbeerlijk voor een wegvervoerder. De leverancier van de brandstoffen kan de borgstelling aanspreken.[13]

Tegen het voornoemd arrest van het Hof van Beroep te Antwerpen, werd een cassatieberoep ingesteld hetwelk aanleiding gaf tot het arrest van 13 oktober 2011 van het Hof van Cassatie.

Het Hof van Cassatie oordeelde dat uit de tekst van artikel 17, §1, 1° van het KB van 7 mei 2002 volgt dat om de garantie van de borgtocht te genieten de schulden niet alleen dienstig moeten zijn voor één van de in artikel 3,1° en 2° Wet goederenvervoer over de weg bedoelde werkzaamheden, maar ook moeten voortvloeien uit één van de in dit artikel opgesomde leveringen van goederen en diensten. Deze lijst van goederen en diensten dient als restrictief en volledig te worden aangezien.

De levering van brandstof, ook al is die onontbeerlijk voor de uitvoering van de in artikel 3, 1° en 2° van de wet goederenvervoer over de weg bedoelde werkzaamheden, is niet opgenomen in deze lijst van goederen en diensten, zodat de eruit voortvloeiende schuld niet de garantie van de borgtocht geniet.

 

III.

De onvolkomen wetgeving van het verleden heeft geleid tot vaststaande cassatierechtspraak.

Deze vaststaande rechtspraak van het Hof van Cassatie heeft de uitvoerende macht doen nadenken over de draagwijdte van de borgtocht.

Om een einde te maken aan de betwistingen ingevolge verschillende interpretaties, werd in artikel 17 §1, 1° van het KB van 7 mei 2002 betreffende het vervoer van zaken over de weg, gepreciseerd voor welke schuldvorderingen aanspraak kan worden gemaakt op de borgtocht.

Volgens artikel 17 §1, 1° van het KB van 7 mei 2002 garandeert de borgtocht de schulden die voortvloeien uit de levering van bepaalde materiële goederen en diensten die als onontbeerlijk worden beschouwd voor de uitvoering van het vervoer van zaken tegen vergoeding over de weg, alsook voor de ledige ritten in verband met dit vervoer.

De lijst is noodzakelijk arbitrair door haar beperkt karakter, en moet als een volledig worden beschouwd, aldus de Minister in zijn verslag aan de Koning.

Het Ministerieel Besluit van 23 mei 2014 (B.S. 15 juli 2014) dat genomen werd ter uitvoering van het Koninklijk Besluit van 22 mei 2014 betreffende het goederenvervoer over de weg, herhaalt nogmaals dat de borgtocht strekt tot waarborg van welbepaalde schulden van de vervoersonderneming.

De bestemming van de borgtocht, dit wil zeggen de schulden of schuldvorderingen waarvoor hij kan worden aangesproken, is beperkt en noodzakelijkerwijs arbitrair, maar moet wel als volledig worden beschouwd.

Uitdrukkelijk werd gesteld dat “de borgtocht bijvoorbeeld niet kan worden aangesproken voor schulden of schuldvorderingen die voortvloeien uit de levering van brandstoffen.”

Door het vernietigingsarrest van de Raad van State van 11 juli 2016 lijken de voorstanders van de ruime interpretatie vooralsnog (voorlopig?) hun slag thuis te halen.

Dat bepaalde schuldeisers van een vervoersonderneming aanspraak konden maken op de borgtocht, en andere – vergelijkbare – schuldeisers niet, zorgde volgens de Raad van State voor discriminatie en schending van het gelijkheidsbeginsel.

Hoe de Raad van State dan het verschil in behandeling bekijkt waarbij een leverancier van brandstof of een leasingmaatschappij meer worden beschermd wanneer de klant een vervoerder is, dan wanneer de klant bijvoorbeeld een meubelfabrikant of groentenhandelaar is, die zorgt voor eigen vervoer, blijft een raadsel?

Ook een meubelfabrikant of groentenhandelaar heeft voor zijn vrachtwagens brandstof nodig. Zijn voertuigen hoeven niet vergund te worden, en hij beschikt dus niet over een borg.

Waarom zou de leverancier in het ene geval wel, en in het andere geval niet beschermd zijn?

Schept dit dan geen ongelijkheid tussen categorieën van personen (brandstofleveranciers die leveren aan vervoerders of aan andere klanten) die met elkaar vergelijkbaar zijn?

 

Besluit

De Belgische wetgeving was vrij uniek in Europa, aangezien de andere lidstaten voor de naleving van het vereiste van financiële draagkracht, geen borgstelling, maar slechts een kapitaalsvereiste oplegden.

Na aanvankelijk negatieve ervaringen met een te ruim toepassingsgebied, werd de draagwijdte van de borgstelling in 2002 limitatief vastgesteld voor bepaalde categorieën van schuldeisers. (destijds opgenomen in het artikel 17§1, 1° van het KB van 07 mei 2002).

Dit beperkt toepassingsgebied kwam tot stand na moeilijke onderhandelingen met de financiële sector wiens medewerking vereist was om het systeem te handhaven, en garanties te verstrekken tegen een betaalbare kost voor de vervoersondernemingen.

Ingevolge de financiële crisis van 2008-2009, waardoor financieel gezonde vervoersondernemingen het slachtoffer dreigden te worden van de ingevoerde voorzichtigheidspolitiek binnen de financiële sector, heeft de overheid een alternatief aangeboden om het systeem te redden. Sinds 29 december 2009 is het toegelaten om het bedrag van de vereiste borgstelling te deponeren bij de Deposito-en Consignatiekas.

In de huidige economische toestand is het geen haalbare kaart om bij de financiële sector (die al een tijdje kreunt onder de lage rentevoeten van de ECB) een uitbreiding van het toepassingsgebied van de verplichte borgstelling te bepleiten.

In dat scenario dreigen immers voor de Belgische wegvervoerders nog strengere voorwaarden vanuit de financiële sector om een borgstelling te bekomen, of zelfs een totale terugtrekking van de financiële sector uit het systeem.

Het is nu wachten op een initiatief van de bevoegde federale minister van Mobiliteit, de heer François Bellot.

Vanuit de transportsector kan enkel worden gehoopt, dat niet zou worden geopteerd voor een borgstelling waarop alle of zeer veel schuldeisers aanspraak kunnen maken.

Dit zou het systeem van borgstelling onbetaalbaar maken voor de wegvervoerders, en mogelijks leiden tot het alternatief systeem van kapitaalsgaranties, zoals voorzien in artikel 7.1 van de verordening (EG) nr. 1071/2009, waarbij niemand, ook de brandstofleveranciers niet, zou kunnen genieten van een borgstelling.

Dit systeem van (gemakkelijkere) kapitaalsvereiste voor het aantonen van de financiële draagkracht, zal niemands belangen dienen, in het minst deze van de leveranciers van de wegvervoerder.

De door het Hof van Cassatie volgehouden strikte interpretatie, en de daaropvolgende wettelijke initiatieven bij KB van 7 mei 2002, en 22 mei 2014, waren vanuit juridisch en economisch standpunt eigenlijk volledig verantwoord.

 

 

[1] Vr. en Antw., Kamer 1990-91, 16 augustus 1990, 10577 (Vr. nr. 525, Cortois)

[2] Vr. en Antw., Kamer 1990-91, 8 juli 1991, 14761 (Vr. nr. 756, Baldewijns)

[3] STIJNS, S., en VUYE, H. ‘De verplichte borgstelling voor vervoerders: een betwist aspect van het economisch administratief recht’, R.W. 1995-96, nr. 38 – 18 mei 1996;

[4] Kh. Brussel, 11 januari 1993, onuitg., A.R. 9937/89 en 2275/90;

[5] HvJ., 16 november 1993, C-20/93, C-21/93, Jur.HvJ 1993, I, 5727, concl. Van Gerven, W.;

[6] Pb. 1974, L308, 18.

[7] Pb., 1989, L212, 101.

[8] Kh. Leuven, 22 december 1992, onuitgeg., AR 42.740;

[9] Kh. Leuven, 28 juni 1994, R.W., 1994-95, 680. In dezelfde zin Kh. Brussel, 14 mei 1993, T.B.H. 1994, 723.

[10] Cass. 18 september 1997, R.W. 1998-99, 255 met noot VAN HAEGENBORGH, G., ‘De wettelijke borgstelling voor vervoerders : onvolkomen regelgeving leidt tot vaststaande cassatierechtspraak.’

[11] Cass. 29 maart 2001, www.cass.be

[12] Kh. Antwerpen, 27 januari 1998, T.B.B.R. 1998, 480, noot.

[13] Antwerpen, 18 januari 2010, 2008/AR/2740, T.B.H., afl. 5, 436;